Espatriati: metodi di verifica della residenza fiscale

Caccia agli espatriati da parte dell’Agenzia delle Entrate. I soggetti che hanno lasciato l’Italia e si sono iscritti all’AIRE a partire dal 2010 potranno essere inseriti in liste selettive di contribuenti a rischio evasione e quindi essere sottoposti ad accertamento fiscale volto a verificare l’effettività del proprio trasferimento di residenza all’estero. Vediamo di seguito alcune riflessioni in proposito. (da www.fiscomania.com)
L’Agenzia delle Entrate ha deciso di intensificare gli accertamenti nei confronti di soggetti espatriati all’estero al fine di verificare l’effettività della loro residenza all’estero. Con il Provvedimento n. 43999 del Direttore dell’Agenzia delle entrate – del 3 marzo 2017 – sono stati specificati i criteri oggettivi di riferimento per la definizione delle c.d. liste selettive strumentali all’individuazione dei falsi residenti all’estero.
L’iscrizione all’Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero (AIRE), oltre a rappresentare una condizione formale imprescindibile per rendere effettivo lo status di non – residente nel territorio dello Stato (salva l’applicazione delle Convenzioni internazionali), rileva sempre più come strumento di monitoraggio in forza all’Amministrazione finanziaria – di concerto con i Comuni – per il controllo dell’effettivo trasferimento all’estero dei cittadini italiani (espatriati).
In questi termini, le liste selettive, unitamente alla razionalizzazione delle banche dati domestiche e alle diverse forme di scambio di informazioni a livello internazionale, forniranno all’Amministrazione finanziaria numerosi indizi utili per avviare indagini fiscali nei confronti degli espatriati.
In questo contesto, risulta quanto mai opportuno bilanciare l’attività di accertamento con adeguate tutele nei confronti dei contribuenti volte a scongiurare l’attivazione di procedure di accertamento fondate su indicatori che – a seconda dei casi – potrebbero essere poco significativi.
In questo contributo cercherò di concentrare la mia attenzione sulle criticità di questa procedura che rischia, se non ben bilanciata, di poter mettere a controllo moltissime situazioni legate ad espatriati all’estero, che non hanno minimamente voluto effettuare un trasferimento solo “fittizio” di residenza.

AIRE – Anagrafe dei cittadini italiani residenti all’estero

Indice

La residenza fiscale rappresenta uno dei principi fondanti dell’intero sistema tributario in materia di imposte dirette; difatti un soggetto persona fisica sarà tenuto a versare le imposte in Italia sui redditi ovunque prodotti nel mondo (“Worldwide taxation“) qualora risulti fiscalmente residente in Italia ai sensi dell’articolo 2 del DPR n. 917/86 e, quindi, per la maggior parte del periodo di imposta:

Risulti nelle anagrafi della popolazione residente; oppure
Abbia nel territorio dello Stato il domicilio ai sensi dell’articolo 43, comma 1, Codice civile; oppure
Abbia nel territorio dello Stato la residenza ai sensi dell’articolo 43, comma 2, Codice civile.

Pertanto, per spogliarsi della propria residenza fiscale in Italia – ed assolvere gli obblighi fiscali sui soli redditi (eventualmente) prodotti nel territorio dello Stato ai sensi dell’articolo 23 del DPR n. 917/86 – un cittadino italiano è tenuto anzitutto ad iscriversi all’Anagrafe dei cittadini italiani residenti all’estero (AIRE) cancellandosi, di conseguenza, dall’Anagrafe della popolazione residente (APR).
Infatti, la sola formale iscrizione all’APR costituisce elemento idoneo a considerare il soggetto fiscalmente residente in Italia e sufficiente a superare le eventuali evidenze fattuali che potrebbero ricondurre la residenza, dello stesso, all’estero.
In realtà quando un soggetto è considerato residente in Italia per non essersi iscritto all’AIRE – ma anche in un altro Stato per avervi fissato la propria dimora esclusiva o il proprio centro degli interessi vitali in vigenza di una Convenzione bilaterale contro le doppie imposizioni – dovrebbe prevalere la c.d. residenza di fatto, ma evidentemente non sempre l’argomento viene sollevato in contenzioso.

Effetti dell’iscrizione

Secondo quanto stabilito dalla Legge n. 470/1988 e dalla prassi operativa, si ricorda che l’iscrizione all’AIRE potrebbe risultare effettiva in momenti diversi, in base alla procedura seguita:

Iscrizione effettuata presso gli Uffici dell’ultimo Comune italiano di residenza: la decorrenza dell’iscrizione è immediata e vi sarà una successiva comunicazione alla Rappresentanza Consolare presente nel nuovo Paese di residenza;
Iscrizione effettuata direttamente presso gli Uffici della Rappresentanza Consolare presente nel nuovo Paese di residenza: la decorrenza sarà dal giorno della comunicazione di avvenuta iscrizione – a cura dell’Ufficio stesso – all’ultimo Comune italiano di residenza del soggetto interessato. In questo caso la comunicazione dovrà avvenire entro 180 giorni dall’avvenuta iscrizione, con conseguenti rischi in termini di mantenimento della residenza fiscale in Italia per un ulteriore periodo di imposta.

L’iscrizione all’AIRE, pertanto, costituisce da una parte il principale requisito formale – necessario ma non sufficiente – per comprovare il proprio status di non residente nel territorio dello Stato; dall’altra risulta essere strumentale sia per il monitoraggio dei contribuenti italiani che lasciano l’Italia e sia per l’eventuale verifica dell’effettività del trasferimento all’estero.
Sul tema, già la circolare ministeriale n. 304/1997 chiariva in primo luogo che “la cancellazione dall’anagrafe della popolazione residente e l’iscrizione nell’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE) non costituisce elemento determinante per escludere il domicilio o la residenza nello Stato, ben potendo questi ultimi essere desunti con ogni mezzo di prova […]” e forniva in proposito indicazioni operative alle attività investigative e di intelligence volte ad individuare “i presupposti per l’imposizione in Italia” – la residenza o il domicilio – ed accertare “i redditi sottratti a tassazione”.

Accertamento degli italiani all’estero

L’attività di verifica degli Uffici è quindi volta ad individuare gli elementi di fatto che per gli espatriati possono ricondurre in Italia:

La residenza, intesa come il luogo in cui la persona ha la dimora abituale, o
Il domicilio, inteso come il luogo in cui la persona ha stabiliti la sede principale dei suoi affari ed interessi.

Al fine di agevolare l’attività di controllo del trasferimento all’estero della residenza fiscale dei cittadini italiani e contrastare fattispecie di evasione fiscale, era stato stabilito che – a norma dell’articolo 83, commi 16 e 17, del D.L. n. 112/2008 – a partire dalla data della richiesta di iscrizione all’AIRE, il Comune italiano di residenza del soggetto interessato dovesse:

Entro i sei mesi successivi: confermare all’Agenzia delle entrate l’effettiva cessazione della residenza all’interno dei confini del territorio nazionale da parte del richiedente;
Per il triennio successivo: vigilare, unitamente all’Agenzia delle entrate, circa l’effettiva cessazione. In questo caso – come sottolineato dallo stesso art. 83, comma 17 – l’attività dei Comuni è stata incentivata grazie al riconoscimento di una quota pari al 30% – oggi 100%(8) – delle eventuali maggiori somme relative ai tributi statali riscosse a titolo definitivo (art. 1, comma 1, del D.L. n. 203/2005).

Le liste selettive di accertamento degli italiani all’estero

Con l’introduzione dei commi 17-bis e 17-ter all’articolo 83 del D.L. n. 112/2008 – inseriti in calce alle disposizioni in materia di riapertura dei termini della procedura di collaborazione volontaria (voluntary disclosure) – il legislatore ha rafforzato i presidi di monitoraggio obbligando i Comuni a trasmettere all’Agenzia delle entrate i dati relativi ai soggetti che hanno richiesto l’iscrizione all’AIRE ai fini della “formazione di liste selettive per i controlli relativi ad attività finanziarie ed investimenti patrimoniali esteri non dichiarati”. In fase di prima attuazione, tali controlli verranno effettuati anche nei confronti dei soggetti che hanno richiesto l’iscrizione all’AIRE a decorrere dal 1° gennaio 2010.
Il citato Provvedimento ha quindi stabilito uno specifico elenco di criteri oggettivi finalizzati alla redazione di apposite liste selettive che dovrebbero portare, auspicabilmente, all’individuazione dei contribuenti che si sono serviti dell’iscrizione all’AIRE al fine di sottrarsi, illegittimamente, alla tassazione “globale” in Italia.

Elementi da monitorare

In particolare, gli elementi da monitorare che potrebbero portare all’identificazione di situazioni sospette circa l’effettività della residenza fiscale estera dei soggetti iscritti all’AIRE sono stati individuati come segue:

Residenza dichiarata in uno degli Stati e territori a fiscalità privilegiata, individuati dal Decreto del Ministero delle Finanze 4 maggio 1999; (rilevante ai fini dell’articolo 2, comma 2-bis DPR n. 917/86);
Movimenti di capitale da e verso l’estero, trasmessi dagli operatori finanziari nell’ambito del monitoraggio fiscale di cui al D.L. n. 167/1990;
Informazioni relative a patrimoni immobiliari e finanziari detenuti all’estero, trasmesse dalle Amministrazioni fiscali estere nell’ambito di Direttive europee e di accordi di scambio automatico di informazioni;
Residenza in Italia del nucleo familiare del contribuente (“centro degli interessi vitali”);
Atti del registro segnaletici dell’effettiva presenza in Italia del contribuente;
Utenze elettriche, idriche, del gas e telefoniche attive;
Disponibilità di autoveicoli, motoveicoli e unità da diporto;
Titolarità di partita IVA attiva;
Rilevanti partecipazioni in società residenti di persone o a ristretta base azionaria;
Titolarità di cariche sociali;
Versamento di contributi per collaboratori domestici;
Informazioni trasmesse dai sostituti d’imposta con la Certificazione unica e con il modello dichiarativo 770;
Informazioni relative a operazioni rilevanti ai fini IVA, comunicate ai sensi dell’art. 21, D.L. n. 78/2010 nonché ai sensi del D.Lgs. n. 127/2015.

Collegamento con la Voluntary Disclosure

E’ evidente che l’identificazione di siffatti criteri sottintenda la volontà – da parte dell’Amministrazione finanziaria – di ricercare ogni possibile traccia del collegamento con il territorio dello Stato in grado di rivelare ulteriori obblighi dichiarativi in capo ai soggetti sin qui auto-definitisi non residenti.

Si ricordi inoltre che la predisposizione delle liste selettive, come specificato dal Provvedimento stesso, non solo terrà conto – come già osservato – di tutti gli espatriati regolarmente iscritti all’AIRE a partire dal 1° gennaio 2010, ma anche e soprattutto dell’eventuale mancata presentazione delle istanze di voluntary disclosure.
Dinamica, quest’ultima, che appare come un vero e proprio invito ad accedere alla rinnovata procedura di collaborazione volontaria da parte degli espatriati. Non a caso molti contribuenti che non hanno aderito alla precedente edizione della disclosure hanno tentato di sfuggire all’Amministrazione finanziaria proprio attraverso il trasferimento della residenza anagrafica all’estero prima dell’entrata in vigore degli accordi per lo scambio d’informazioni su richiesta (e relativi protocolli per le c.d. richieste di gruppo) nel frattempo stipulati dall’Italia con diversi Paesi, in particolare: Confederazione Svizzera, Principato di Monaco e Liechtenstein.
In questo senso è dunque evidente che l’obiettivo è certamente quello di indurre ad una riflessione più approfondita sulla scelta operata dai contribuenti da controllare cercando di andare oltre la semplice (seppur efficace) strategia di deterrenza, tipica di un siffatto impianto normativo.

Espatriati: alcune riflessioni sui criteri di selezione

Scorrendo i diversi criteri selettivi – che da un punto di vista pratico non sembrano aggiungere molto rispetto ai già noti indicatori contenuti all’interno sia della Circolare n. 304/E/97 che della Circolare n. 140/E/99 – si nota immediatamente che qualunque soggetto iscritto all’AIRE potrebbe cadere in una o più delle casistiche riportate nonostante l’effettività della propria residenza all’estero.
In particolare, se è vero che la presenza di chiari criteri oggettivi di riferimento potrebbe configurare un vantaggio in capo al contribuente – almeno in termini di valutazione ex-ante– in caso di iscrizione all’AIRE; è altrettanto vero che vi sono evidenti rischi in capo ad un autentico espatriato (già regolarmente iscritto all’AIRE) che sia limitato, ad esempio:

Ad effettuare bonifici da e verso l’estero monitorati dal sistema bancario, non foss’altro per il pagamento delle imposte dovute su eventuali redditi prodotti in Italia;
A mantenere un’abitazione in Italia, di norma per le vacanze, e quindi – in tutta trasparenza – tenga allacciate le utenze, seppur con consumi molto moderati e paghi contributi per il personale di servizio;
A ricevere redditi da pensione e/o di lavoro in virtù di un regolare contratto di distacco di medio-lungo periodo (con relativa Certificazione unica);
A porre in essere più atti soggetti a registrazione – sia prima che dopo il trasferimento all’estero – con il solo intento di dismettere il patrimonio italiano, avendo deciso di interrompere i legami con il nostro Paese.

In altre parole il vero timore è che un sistema di controllo fondato su tali criteri – qualora non si intervenga con l’inserimento di appositi indicatori di pericolosità (a seconda del criterio utilizzato) – sia inefficiente già in partenza proprio perché coinvolgerebbe gran parte degli espatriati regolarmente registrati e – nella maggior parte dei casi – effettivamente residenti all’estero.
È inoltre previsto che tali liste possano essere integrate con altre informazioni già in possesso dell’Amministrazione finanziaria e che assumono rilevanza in quanto indicatori di effettiva permanenza in Italia, tra cui: assicurazioni, fondi di previdenza, iscrizione in albi, contratti di leasing e noleggio.
A tal proposito si ricorda che la vera sfida tecnica, indipendentemente dagli aspetti di natura normativa, è rappresentata:

Dall’effettiva entrata in vigore dell’Anagrafe Nazionale della popolazione residente (ANPR);
Dall’integrazione delle diverse informazioni disponibili con quelle già presenti all’interno dell’Anagrafe Tributaria;
Dall’integrazione delle informazioni rinvenibili grazie alla definitiva entrata in vigore dei diversi accordi in materia di scambio automatico di informazioni.

ANPR, Anagrafe Tributaria e scambio automatico di informazioni

Nell’ottica di ottenere un’elaborazione delle informazioni disponibili, l’Agenzia delle Entrate ha specificato che – nell’effettiva realizzazione del piano di subentro dell’Anagrafe Nazionale della popolazione residente (ANPR) codificata a norma dell’articolo 62 del D.Lgs. n. 82/2005 – le liste dei cittadini richiedenti iscrizione all’AIRE (e coloro che già vi sono iscritti) saranno comunicate, in ogni caso, all’Agenzia delle Entrate direttamente dal Ministero dell’Interno con cadenza non inferiore al semestre.
In pratica, le informazioni contenute nelle liste AIRE verranno fatte confluire nei server dell’Amministrazione finanziaria esclusivamente secondo i termini e le modalità contenute negli accordi convenzionali di cooperazione informatica conclusi tra gli Uffici dell’Agenzia delle entrate e il Ministero dell’Interno che, come specificato all’interno del Provvedimento, “già assicurano l’accesso ai dati contenuti nell’AIRE centrale e la trasmissione delle informazioni sui richiedenti l’iscrizione”; dinamica che appare macchinosa e almeno momentaneamente inefficiente.
Per quanto concerne l’ANPR, le disposizioni di cui al D.P.C.M. n. 194/2014 hanno permesso di identificare i primi (possibili) rapporti tra l’ANPR e i dati contenuti all’interno dell’Anagrafe Tributaria. Infatti, come specificato dall’Allegato B del medesimo Decreto, le informazioni anagrafiche che confluiranno all’interno del nuovo sistema saranno particolarmente complete proprio perché frutto dell’integrazione dei dati provenienti dalle singole anagrafi comunali (APR) e dalle Liste AIRE.

Validazione del codice fiscale

Dall’art. 1 del D.P.C.M. n.194/2014 emerge non solo che il progressivo piano di subentro dovrà garantire l’integrità, l’univocità e la sicurezza dei dati descritti nell’Allegato A del Decreto stesso, ma anche che il vero punto di contatto tra la “nuova” ANPR e la “storica” Anagrafe Tributaria dovrebbe essere rappresentato dalla validazione del codice fiscale tra le diverse raccolte di dati, dinamica che fa pensare ad una reale possibilità di integrazione, anche e soprattutto da un punto di vista tecnico-informatico.
Non a caso – già nel 2012 – l’Agenzia evidenziava che: “Il codice fiscale è, infatti, l’unico codice identificativo valido per l’identificazione di tutti i soggetti ed è la chiave obbligatoriamente utilizzata in tutti i rapporti con la Pubblica amministrazione e tutti gli scambi di informazioni”.
Del resto, solo qualora si riuscisse ad andare oltre la semplice verifica della rispondenza dei dati afferenti i singoli contribuenti espatriati – in coerenza con quanto affermato in precedenza – e qualora le informazioni disponibili fossero complete, integrate e coerenti tra loro, le Autorità potrebbero essere in grado di utilizzarle in modo fattivo per le proprie attività di verifica, controllo e – soprattutto – accertamento. A tal proposito si segnala che, proprio negli ultimi mesi:

Il Ministero dell’Interno ha predisposto una serie di specifiche tecniche e operative volte alla definitiva implementazione dell’ANPR su tutto il territorio nazionale;
La Commissione parlamentare di vigilanza sull’Anagrafe Tributaria ha avviato una serie di indagini con particolare riferimento al sistema dell’Anagrafe Tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati pubbliche in materia economica e finanziaria.

Dinamiche che sembrano sottintendere un vero e proprio cambio di passo per la definitiva attuazione di adeguate strutture operative e infrastrutture informatiche.

Accordi internazionali

Infine – provando ad andare oltre i confini nazionali – va rilevato il fatto che le specifiche contenute all’interno del Provvedimento n. 43999 lasciano intendere – seppur in modo sintetico – la futura implementazione di un bacino di dati ulteriormente alimentato dalle informazioni pervenute nell’ambito degli accordi internazionali relativi allo scambio automatico di informazioni:

Sia in ambito europeo: disposizioni di cui alle Direttive n. 2011/16/UE (c.d. DAC1) e n. 2014/107/UE (c.d. DAC2);
Sia in ambito internazionale: in base alle disposizioni di cui all’accordo bilaterale FATCA – siglato con gli USA e ratificato con la Legge n. 95/2015 – già operativo dall’anno 2015; nonché con la definitiva entrata in vigore, proprio a partire dal 2017 – nelle prime 54 giurisdizioni early adopters – del Common Reporting Standard (OECD).

Queste ultime considerazioni, apparentemente lungimiranti per quanto attiene il generale obiettivo del c.d. recupero del gettito perduto, sembrano nascondere ulteriori forti elementi di criticità da un punto di vista tecnico-operativo.
In particolare, è evidente che questi nuovi strumenti – volti a realizzare sistemi di collaborazione amministrativa tra diverse giurisdizioni – trovino la loro efficacia, almeno ad oggi, nel loro carattere di deterrenza, più che nella concreta utilizzabilità immediata e automatica delle informazioni in possesso delle Autorità, anche e soprattutto per palesi complicazioni tecniche dovute all’integrazione di dati provenienti da diversi sistemi IT.

Accertamento degli espatriati: utilizzabilità automatica dei dati

L’obiettivo delle nuove forme di controllo e monitoraggio degli espatriati fin qui descritte è pertanto quello di: accertare l’effettività della residenza fiscale estera, rectius, verificare che non sussistano elementi tali da ricondurre in Italia la residenza ed il domicilio del soggetto iscritto all’AIRE e – qualora sussistano – accertare i redditi di fonte estera prodotti dal soggetto auto-dichiaratosi non residente.
Secondo la norma e le indicazioni contenute nel Provvedimento, le liste non potranno che guidare l’Amministrazione finanziaria nell’esercizio dei poteri istruttori ad essa attribuiti dall’articolo 32 del DPR n. 600/1973 e in particolare nella trasmissione di inviti e questionari. Non pare infatti possibile che l’eventuale identificazione di un soggetto iscritto all’AIRE nelle predette liste possa costituire motivo di notifica automatica di un avviso di accertamento.
Mentre sono stati resi noti i criteri selettivi per la creazione delle liste, non sono state fornite indicazioni circa il numero di criteri selettivi – e/o, come già osservato, la diversa pericolosità degli stessi – che, se verificati, porterebbero ad una effettiva segnalazione. Allo stato attuale è, pertanto, ragionevole (seppur incredibile) ritenere che sia sufficiente soddisfare uno solo dei criteri per essere passibili di identificazione all’intero delle liste.
È del tutto evidente che il verificarsi di uno solo dei citati criteri non possa, di per sé, costituire elemento di prova dell’effettiva residenza fiscale in Italia degli espatriati proprio perché la stessa deve essere desunta sulla base di “una valutazione d’insieme di molteplici rapporti che il soggetto intrattiene nel nostro Paese per valutare se, nel periodo in cui è stato anagraficamente all’estero, abbia effettivamente perso il significativo collegamento con lo Stato italiano e possa quindi essere considerato fiscalmente non residente”. Considerando l’estrema facilità con cui un soggetto AIRE potrebbe soddisfare anche più criteri selettivi, pur avendo effettivamente trasferito il proprio centro di interessi vitali all’estero, risulterebbe infatti difficile riconoscere a tali liste una funzione diversa da quella meramente strumentale all’indirizzo delle attività ispettive.
Una specifica riflessione merita la menzione, tra i criteri selettivi, delle “informazioni relative a patrimoni immobiliari e finanziari detenuti all’estero, trasmesse dalle Amministrazioni fiscali estere nell’ambito di Direttive europee e di accordi di scambio automatico di informazioni” (di cui alla lett. c del citato Provvedimento) e cioè, come osservato precedentemente, le informazioni ricevute sulla base della Direttiva del Consiglio 2014/107/UE, del Common Reporting Standard e del FATCA.

Scambio automatico di informazioni sugli espatriati

Il funzionamento dello scambio automatico previsto dai citati accordi prevede infatti che le informazioni relative ai rapporti finanziari esteri detenuti da cittadini italiani espatriati iscritti all’AIRE non vengano trasmesse all’Agenzia delle Entrate.
Nell’ambito degli appositi censimenti della clientela effettuati dagli intermediari finanziari dei Paesi partecipanti, il titolare del rapporto finanziario (c.d. conto oggetto di comunicazione) deve aver dichiarato lo Stato estero di effettiva residenza quale Paese di residenza fiscale.
Così, ad esempio, i dati relativi ad un contratto di assicurazione detenuto presso un intermediario spagnolo da un cittadino italiano iscritto all’AIRE e residente in Germania, non formerà oggetto di scambio di informazioni tra Spagna ed Italia ma tra Spagna e Germania. In altri termini, l’informazione potrebbe essere recapitata all’Agenzia delle Entrate per errore o per il mancato aggiornamento della propria posizione innanzi all’intermediario spagnolo. In tal caso l’Agenzia delle Entrate entrerebbe in possesso di un’informazione (errata) rilasciata direttamente dal cittadino italiano ed acquisita nell’ambito delle procedure di scambio automatico di informazioni fiscalmente rilevanti.
Tale esempio evidenzia la compressione della tutela del contribuente nell’ambito del nuovo quadro di accordi per lo scambio automatico di informazioni a favore del quale non sono state previste specifiche forme di tutela o di diritto all’informazione, utili invece anche al fine di evitare l’instaurarsi di contenziosi relativi alla residenza fiscale fondati su errori formali.
Di fondamentale importanza risulta pertanto la previsione di un procedimento che coinvolga in ogni caso il contribuente in un contraddittorio preventivo, evitando così l’emissione di avvisi di accertamento che possono risultare immediatamente infondati in quanto gli elementi di attrazione in Italia sono facilmente superati (in qualità e quantità) dalla verifica dei medesimi indicatori elencati nel Provvedimento con riferimento allo Stato estero.

FONTE: https://www.fiscomania.com/